洪武十三年夏，时少章在凤阳府启动的改制算是过去三年了，不温不火，效果很难说好坏。
毕竟改制不同于开矿，那玩意容易看效果。日子好过了，大家就支持，然后继续玩下去。这改制涉及的往往是千秋大计，哪能那么快就看出效果？吕祖安是穿货不假，但他可不是王莽那种十年穿货。随便提溜一本《周礼》就开始生搬硬套，甚至朝令夕改让人无所适从，那是真心闲的蛋疼。
在吕祖安看来，改制的核心在于“民心曰便”。真正为各阶层的民心乐用，才能把新的制度层层落实。否则只是换过名头而已，不但无法利民，甚至还会扰民。王安石就是这么折腾没的。
而无论时少章还是楼昉，他们的民意基础其实只是建立在士林，也就是读书人的那个层阶上。然而，所谓士、农、工、商、兵，只有士林的所谓支持又能济得何事？更何况，便是这士林的所谓民意支持，其实也在一直晃动不安？
因此，在吕少安先后摘了南朝文举、金国武举的双探花，民间声望日隆后。楼昉、时少章再次联名征调吕少安、麻九畴分别就任凤阳府秘书丞一职，都是从七品文职。职责就是协助时少章继续操刀凤阳改制事宜。
吕少安此次外放就职，倒是沾了婚事的光，否则以他的敏感身份，还真是动静不宜的尴尬局面。现在既然已经“失去”某些的潜在资质，那些阴暗角落的势力自然也失去了关注、杯葛他的兴趣。所以现在吕少安无论干啥事，都不再有人去仔细揣摩、提防了。
而麻九畴虽然是金国派遣生，但其本人却高度认同岚山体制。迟迟不愿回归朝廷，此次因为是处理凤阳政改，公主的嫁妆嘛，所以他就随便找个理由一起来了。
与之前吕少安的计划书对比，政改的执行方案步骤并无太大变化。凤阳府只是在进入到大选环节时，缺乏信心而已。把这么重要的事情交给那些毫无政治经验可言的农、工、商群体，能行吗？
目前士林反馈信息看，撑死五五之数，甚至反对的要多于赞成者。别说三七，二八都有可能。
而所谓的三七底线，还是沾了地方驻军的光。大明军伍有纪律要求，自然可以掌握，连带军属之家，以及地方官吏、武侯、乡兵等等，就是时少章赖以筑底的所谓选举底线，大约十之二三。
然后呢？面对十有六七要失利的大选，就让改革胎死腹中？这是楼昉、时少章无法容忍的事情。他们无论在具体的措施上如何争论不休，但在达成目的的认识上，却是高度统一的。
所以“大选”这个政改无法绕过的门槛，就这么一直被迁延下来，终于落到吕少安的头上。
吕少安和麻九畴把收集到的近三年的资料逐一分类研究，仔细琢磨了十几天后，总算渐渐清晰了思维，找到问题的症结所在。
二人一致认为，凤阳府之所以迟迟不敢推行大选，原因就在于他们对农、工、商群体的不了解，不信任。反过来也一样，因为他们不知道如何与农、工、商群体打交道，所以凤阳的农、工、商群体同样不信任凤阳府！
至于那些所谓的士林群体，他们多是见风使舵、狐假虎威之辈。但归根结底，他们的利益本质其实还是要扎根在农、工、商群体上！真的以为一个乡绅恶霸就能长期一手遮天吗？当年张大学士推行岚山农改时候，那些乡绅还不是乖乖的鹌鹑一样！
“水能载舟、水亦能覆舟”。这句话出于唐太宗，但真正切身认识到其威慑的，却一直都是这些自诩代言农、工、商的民间乡绅、士林组织。那么，农、工、商的关注何在？当然是利益了。
他们因为不清楚所谓政改将会如何触动他们的利益，所以他们畏缩不前。因为他们很容易受到一些别有用心人的蛊惑，所以在选举中，他们必然会投出反对票！
大多数人的心思都是得过且过的。如果前面肯定比现在好，哪怕是善意的谎言，他们也会前赴后继。反过来如果前途渺茫看不清楚，那么他们也一定会渐觉驻足，先保住目前看起来虽然可怜可笑，但毕竟是他们唯一拥有的那点财富或权益。
而如果不能通过大选，那么凤阳府是没有办法给这些农、工、商群体派发改制红利的。这就是时少章和楼昉所要面对的囚徒困境。
那么，如何破局呢？指望目前的凤阳府内部力量破局当然不现实。但放眼天下呢？或者说，把凤阳府的局势放在大明这个更大的区域内考量呢？
凤阳府其实就是淮南郡的别称，淮南郡以平原、河流、湖泊为主要结构的地貌，事实上长期以来，它的经济都曾遥遥领先于大明其他几个郡的。
即便后来琅琊郡因为岚山的崛起而不能比拟，首善之地，而且早在十几年前就打下雄厚基础了。不客气地讲，琅琊郡一年的岁产、岁入一度能碾压其余五郡之和！只是随着这几年泗水、东海等郡的崛起，琅琊郡才逐渐不再扎眼。
但在洪武五年黄河改道之前，淮南郡的经济实力还是足以碾压北海、平原、泗水三郡，那时的东海郡还没成型呢。洪武五年的黄河改道虽然造成巨大破坏，但随着洪武六年被岚山托管，在矿业开发后，淮南郡的经济得到迅速恢复，那时依然能在大明六郡中列名第三，仅次于琅琊、平原二郡。
可到了洪武十年，淮南郡正式更名凤阳府的时候。此时其他几个郡的经济都开始爆发了，远远甩开与淮南郡的差距。便是辖域最小的东海郡，也是积极利用自己与琅琊郡核心区域接壤的优势，及南朝的经贸支持，加上淮安租界的特殊地位，经济实力早已跃居第二。
泗水郡则是依仗铁路和利国监的产出，经济上紧紧咬住东海郡，随时可以翻身农奴把歌唱！
而淮南郡因为之前属于托管性质，所以经济措施相对保守。改府之后又因为政改的迟迟不能定案，经济实力竟然早早成为六么了。虽然与周边的南宋、金国地方比较，还算发展迅速，经贸发达。但是，俺们特么属于大明好不？凭啥俺们这么大的一个郡，经济就要六郡倒数第一呢！
这是所有从淮南郡走出去的人群发出的共同呐喊！淮南郡需要改变，不能再继续沉沦下去了！
可想而知，这几年来，楼昉和时少章要承受着多么大的民间压力！