这件事不容易做，最难的在于得到当地商人的新任。
他们连清政府都不信任，怎么可能新任初来乍到的周琅呢。
洋人倒是很积极，其实洋人普遍认同周琅在福建的贸易政策，看好周琅，否则胆小如鼠的葡萄牙人也不可能敢出兵了，万一满清打回来，他们不担心报复？
不等周琅去请，洋人自己都在想办法跟周琅谈判，他们有的担心周琅跟过去的满清官员一样，很难打交道，希望尽快确定贸易规则。
现在满清的官府被打破了，新的政府还没有建立，那么贸易该怎么管理，洋人很关心。
周琅告诉他们，会先按照福建模式，组建起海关衙门，之后的管理办法会印刷成册向各国商馆发放。
制度肯定会改革，福建沿用的是从东港带来的，东港早期的模式是周琅跟荷兰人一起商议出来的，但运作中已经出现了很多问题，还是水土不服的原因，荷兰的一些管理办法，放在中国跟中国商业文化会起冲突。
所以现在占了商业最发达的广州，周琅觉得有必要总结经验，进行改革。
可老外很积极，本地商人则避之惟恐不及。
周琅专门派人去请他们，还是跟这些人都打过交道的魏连理，但就是没一个肯出山的。
十三行商人确实在清政府的垄断保护下，取得了垄断性利润，但这几年实在是被官府勒索怕了，赚够了钱的，早就想摆脱十三行的束缚，像潘家这样的，可官府一直不让，说他们家境殷实，岂能让他们置之事外。
潘家其实很渴望转化社会身份，他们家最优秀的人物，并不是现在的掌舵者潘有度，家族地位最高的是他的弟弟潘有为，因为潘有为考中了进士，还参与了四库全书的编修，现在是满清官员。
那些在十三行贸易中亏损的，更是不像趟这趟浑水了，以前给官府送礼都摆脱不了这个身份，现在傻子才会去继续干这一行呢。
抢着头皮上的也有，一群外行，艳羡十三行财富的小商人打破头想挤进来，但周琅觉得他们没有足够的经验，没有背景，对他重开贸易没有帮助。
十三行商人一个个躲到乡村不肯出头，周琅只能耐心让魏连理一个个登门拜访。
潘家、伍家、叶家和卢家，四大行商都要拜访道，老行首蔡世文也要招呼到位。
经过魏连理舌灿莲花一般的游说，蔡世文和伍秉钧才勉强来求见周琅。
周琅是认真跟他们谈的，表示希望他们继续经营，尽快恢复广州市面。
茶叶贸易一去不回了，厦门和福州成了新的茶叶中心，一个垄断闽北，一个垄断闽南的茶叶贸易，广州也只能依靠当地茶叶维持，盛世不再。
可广东繁荣的手工业还在，转型后，应该还是大有可为的。
蔡世文表示，他已经有心无力，家里改变卖的都变卖了，实在无理进行从事行商经营，更不可能担当保商职责了。
这两人不太放得开，一味的推脱，周琅本不喜欢强人所难，但现在需要他们。
耐着心详细了解他们经营中的困难，发现现金流一直是一个制约，周琅了解，进出口贸易是需要压大量的资金，所以许多国家为了刺激贸易，往往由国家开办进出口贸易银行，为进出口贸易提供信贷支持，周琅正好可以做这件事。
他们第二个担心的，就是官府的勒索和限制，勒索无度，限制无常。根据统计，十三行从成立到解散，每年向官府报效的银子高达70万两，这是向朝廷明面报效的，不是纳税，而向官员个人报效的，就没有记录了。反正皇帝过寿，大婚，嫁女儿他们都要报效，打仗，救灾，乾隆南巡，他们还要报效。跟勒索一样让他们害怕的，则是限制，清政府对贸易做了很多限制，有限制生丝贸易的，有限制鴉片贸易的，大多数的限制都有实际考虑，周琅可能也会继续禁止。但这些限制，时有时无，本来好好的贸易，突然官员来了，说那年哪个皇帝要限制这个贸易，这个生意不能做了，一下子就让签订了合同的商人手足无措起来。只能塞银子通关。
第三个担心的，则是人身安全，做生意破产了，官府不但罪责，查抄家产，还会将人发配充军，至于会是那种结果，完全看官员的喜好，看事情闹得大不大，一旦闹大了，闹到乾隆面前，这个商人基本上就拉倒了。
总之就是，在清政府的管理下，十三行承担的责任越来越多，权力却没有增加，导致越来越没有经营下去的必要了。康熙、雍正年间的贸易情况还算好，潘家赶上了好时候，潘振承做了几十年总商，那时候权力相对较大，报效相对较少，让潘家积攒下了上千万的家产，可乾隆年间，尤其是乾隆晚期，貪官实在是太多，贪的又实在是太狠，就让十三行有些撑不住了，基本上倒闭破产和发配的老行商，都是乾隆年间的。
周琅首先向俩人保证：“你们知道，我是一个海寇。在我眼里是没有士农工商之分的，今天士人，明天农人，后天商人，人就是人，哪有什么高低贵贱之分。人只有好人和坏人，做好事的是好人，做坏事的是坏人。只有良民和刁民之分，遵纪守法的是良民，作奸犯科的是刁民。仅此而已。我请你们来呢，是想商量出一个恢复贸易的办法。你们不用着急，我也不会强迫你们继续做行商，其实我也不打算设立十三行了。以后就只有普通商人，谁都可以跟洋人做贸易，只要照章纳税，官府不会干涉。”
周琅表态完，也许是诚意打动了他们，也许是想博一下周琅是一个说话算话的人，或者赌一下周琅能在广东站住脚，俩人第二天恢复表示愿意继续出面经营。
周琅这才继续跟他们讨论，这次还请来了英国、荷兰、法国等商馆的代表，大家坐在一起集体讨论，繁荣贸易，必须是贸易双方的利益都照顾到，否则这贸易是做不长的。这谈不上谁管理谁的主权问题，没有尊严成分在内，都是平等的贸易关系。在扩大贸易这个目的上，大家是利益共同体。周琅还请来了亨利皮特，授命他为中国（东印度）公司的代表。也参与贸易章程的讨论。
这一讨论就是十几天，一口通商存在几十年的弊端都被翻了出来。
会议的结果行商也好，洋商也好，都很满意，甚至说期待，因为周琅的态度是洋人在中国从来没见过的，也是行商们在中国官员身上从未见过的，没有高低贵贱的观念，对谁都能平等的交谈和沟通，而且十分认真的听取大家的意见，尤其是这一点，普通人不在乎，越是有身份的越是在乎，因为这东西叫做尊重。
周琅同意洋人提出的，废除各种陋规的要求，那种类似于勒索的，完全不透明的收费方法，实在是让他们风险太大，本来预计可以盈利的一次贸易，有可能因为官员胃口突然变大而亏损。
周琅承诺，以后关税征收会变得透明，这点进行过福建贸易的都应该清楚，虽然税率卡斯比广州要高，但很透明，多少就是多少，没有额外收费，不会因为海关监督过生日，突然增加收费。如果税率更改，也一定会公示。
对行商表示，会开办一家专门给商人提供借贷的机构，利息会很低廉，一个月以内的短期融资会压低到一厘（百分之一），而他们之前的月息往往高达六厘（百分之六），加上利滚利，行商们借贷的成本往往在3分（百分之三十）道5分之间，大清律例规定的最高利润是36%，这已经算是高利贷了，同时期英国借贷利润已经压低到了10%以下，这就是拥有完善和发达的金融市场和没有完善金融市场的区别。
当然这家信贷机构，不会只服务于十三行商人，而是面向所有商人的。
结束跟十三行和洋商的讨论之后，周琅制定出了一系列新的制度。
大体上沿用了在福建施行的制度。
以简单税率为主，但增加了更多，覆盖面更广的征税对象。
在福建，之前除了茶叶税外，只征收固定的进港税，这相当于对大多数商品没有征税，征税对象是茶叶和商船，尽管经济链具有传导效应，这些成本会摊派到其他商品上。可周琅现在要的是增加税收，所以多一个名目就多一种税收。
这是短期考虑，长期考虑则是，征税对进出口产品具有调节作用。比如对非必需品、奢侈品加重税，可以有效遏制这些非必需品的进口，在不影响大多数人生活品质的情况下，降低货币外流，让贸易向更有利的方向发展。
不过由于征税成本，和监管难度问题，周琅还是没有开征那些有大量人为操作成分的税种。茶叶为什么征税，因为茶叶贸易建立了标准化模式，出口的都是一箱一箱的茶叶，标准箱是五十斤。其他商品则大多是散装，除了鴉片之外。